我国城镇化发展中存在的问题和原因山小橘属

我国城镇化发展中存在的问题和原因

5月16日消息：改革开放三十多年来，我国城镇化进程取得了明显的进展。1978年到2011年，我国城镇人口总量从1.72亿增加到6.91亿，城镇人口比重由17.92%提高到51.27%。2010年我国城市总数657个，小城镇19410个，城镇体系逐步完善。京津冀、长三角、珠三角等三大城市群基本形成，中西部地区城市群初露端倪；大规模的农民进城务工就业，改变了亿万农民的命运，为经济发展注入了强大动力，有效地支撑了工业化快速发展，有力地推动国家现代化进程。在过去30年时间内，我国完成了西方发达国家经历上百年时间才走过的进程，为走出一条有中国特色的城镇化道路进行了探索实践，但是也存在一些不容忽视的问题。

存在的主要问题

1、城镇化质量不高。一是城镇常住人口中包含大量农民工。2010年中国按照常住人口统计的城镇化率为49.95%，而非农业户籍人口占总人口的比重仅为34.17%，二者之间相差15.78个百分点。城镇人口中包含了约2.1亿农业户籍人口。二是城镇间流动人口问题日益突出。据统计局数据推算，2010年中国城镇间流动人口总量接近7000万，他们大多文化水平较高，在农村没有土地和住房，有网络话语权。三是大量农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务，使他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会和谐稳定。

2、城乡建设用地利用粗放。2000～2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%，远高于城镇人口45.9%的增长速度，城镇建成区用地扩张速度要快于其吸纳人口的速度。城镇建设用地存在利用效率不高，目前城市人均建设用地133平方米，超过国家规定80～120平方米的标准。然而在农村人口大量减少的同时，中国农村建设用地总量不减反增。2000～2010年中国农村人口减少了1.37亿，但村庄用地却从2.17亿亩上升为2.21亿亩。

3、中小城市和小城镇发展机会不均等。主要表现为：一是行政等级高的城市建设用地扩张更快。2000～2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。二是城市间存在较大公共服务差距。2010年地级以上城市市辖区人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县和县级市的1.97、2.6和2.8倍。三是特大镇发展自主权不高。2010年千强镇镇区平均人口已经达到7.6万人，这些事实上的中小城市普遍存在城市管理职能不足，机构设置和人员编制不适应实际需要等问题。四是原城市规模划分标准已经被废止。一些中小城市和小城镇实际人口规模已经达到了原大中城市标准。而目前按行政等级来确定的支持大中小城市和小城镇发展的政策，已经严重落后于城镇化发展的现实。2010年我国100万人口以上的城市已经达到125个，5万人以上的小城镇有740个。

4、农民工权益保护问题突出。一是外出农民工参加社会保险比例总体较低，截止2010年底，农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例分别为9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。二是城市对外来农民工的住房保障缺少实质性的政策措施，农民工集聚区缺乏政府的基础设施和公共服务投入。三是在城市的农民工子女仍然面临入读公办学校难等障碍，高中以后阶段的教育和升学问题亟待解决。四是缺少职业病防护服务，近年来职业病发病人中80%是农民工。五是城乡平等的就业制度仍未真正形成，农民工劳动签约率低，2010年与雇主或单位签订劳动合同的占42%。

5、当前城市发展模式存在弊端。一是盲目追求“国际化大都市”，严重超越现实国情；二是对“生态城市”、“花园城市”的理解只注重表面建设，搞大广场、宽马路、大公园等各种，浪费资源；三是热衷新城建设和高档地产开发，忽视老城区和外来人口集聚区等中低收入人口集中居住区的改造；四是城市发展“嫌贫爱富”，城市基础设施建设针对户籍人口和富人的需求，不仅拉大了城乡差距，并抬高了农民进城落户门槛。

原因分析

产生上述问题的原因是多方面的，但其中最为关键的，一是长期累积的城乡二元结构形成了固化的利益格局，二是城镇公共服务等级化和区域化的格局使得城镇化发展面临的新的矛盾不断增多，使改革的任务日益艰巨。

1、户籍管理制度改革进展缓慢。与户籍相关的教育、医疗、社保、保障性住房等公共服务，是以行政区划为单位提供的。由于担心大规模外来人口在当地落户会摊薄当地城镇居民所享受的社会福利，所以一些地方政府既不愿意本地农民进城落户，更不愿意接纳外来人口进入本地落户，在城乡间、城镇间、区域间形成了固化的利益格局。因此，户籍管理制度改革不仅涉及到城乡关系，而且涉及到不同城镇、不同区域利益关系的调整，加大了改革的难度。

2、土地利用制度改革滞后。一是政府“低补偿征收、高价格出让”，严重侵犯了农民的土地和财产权益。二是拿地成本过低助长了城镇建设用地的粗放性扩张。三是在GDP导向的政绩考核压力下，地方政府压低工业用地价格，工业用地强度普遍偏低，容积率一般只有0.3至0.6。四是农村宅基地配置缺乏有效退出机制，福利化倾向严重，财产权不明晰，导致农村一户多宅、宅基地闲置、建新不拆旧的现象普遍存在。

3、等级化城镇行政管理体制下公共资源过度向行政等级高的城市集中。中国现行的城镇管理体制是按行政等级划分的，并且城镇间普遍存在上下级行政隶属关系。行政等级越高的城市掌控的用地指标、年度投资等资源的分配能力越强，因此公共资源投入过度偏向于行政等级高的城市。2010年中国地级以上城市市辖区地方预算内财政收入占全国地方财政收入的28.8%，而支出占到35.1%，市辖区人均财政支出是县和县级市人均财政支出的2.54倍。按土地利用总体规划，河南省到2020年用地96%为县级以上及省级产业集聚区用地，小城镇用地指标只占4%。

4、现行财政体制与城镇化发展不相适应。主要表现为：一是经济高速增长，大量招商引资，吸引了大量非农就业人口，但是由于地方财政留成比例过低，造成对外来人口公共服务能力严重不足。二是财政转移支付制度以户籍人口为依据，发达地区吸纳了大量的外来流动人口，在促进这些人口的公共服务方面并没有得到中央财力的相应支持，致使吸纳外来人口较多的城镇政府缺乏户籍制度改革的积极性。

5、城市发展导向存在偏差，机制不完善。一是对城市发展规律认识不足，因中国城镇化发展速度过快，大多数城市管理者对管理和经营城市尚无经验可循，盲目照抄照搬发达国家城市发展的表面现象。二是一些城市政府在政绩观影响下，过多注重视觉工程，寄希望在短期内使城市发生根本变化，而忽视了城市发展既是长期建设过程，也是制度完善过程。三是一次性土地出让收益的机制在客观上支撑了政府的短期行为。四是政府权力过于集中，基础设施的市场化发育不足，公众参与和监督机制不健全。

6、城市经济增长方式过度依赖于廉价劳动力。一是一些地方政府崇尚GDP，通过降低企业成本，鼓励招商引资，对企业逃避社保、侵犯农民工合法权益等行为监管严重不足。二是地方政府在公共服务上，往往重户籍人口锦上添花，轻外来人口雪中送炭，以此来减少对外来人口的公共服务，从而降低城市的发展成本。 ?

郑玲玲

深圳仁爱医院妇科

深圳乙肝医院

陈莉娜

西安交通大学医学院