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将生态文明建设落实到制度建设层面针苞菊【新闻】

文章来源：徐军农业网 | 2022-08-20

将生态文明建设落实到制度建设层面

8月14日消息：党的十八届三中全会提出，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制”。这表明我们党已将生态文明建设落实到制度建设层面，标志着生态文明建设已从注重理念理论建设发展到制度建设的新阶段。这对于推进生态文明建设，对于形成人与自然和谐发展新格局具有重大意义。三中全会把资源产权、资源用途管制、生态红线、资源有偿使用、生态补偿、管理体制等内容充实到生态文明制度体系中，丰富了生态文明制度建设的内容。

一是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全自然资源资产产权制度，就是“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。我国现行的自然资源法律规定缺乏具体的资源产权主体代表，在制度上没有明确各主体权利义务，形成众多资源利用与利益分配上的矛盾，导致不顾及自然资源的可持续利用而争夺资源开发权，自然资源产权的自由流转很难实现，市场机制无法发挥作用，自然资源的价值不能充分体现，结果导致自然资源配置效率的浪费和损失。所以，健全自然资源资产产权制度的关键是明晰自然资源产权，建立完善的产权交易市场，保证自然资源所有权和使用权的流转，通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。此外，还要健全自然资源用途管制制度：划定生产、生活、生态空间开发管制界限；健全能源、水、土地节约集约使用；健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

二是划定生态保护红线。《决定》指出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”。这是我国提出“18亿亩耕地红线”之后，又一条被提升为国策的红线，即生态红线。生态红线即国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。三中全会把制度上升到红线这个高度，说明制度的重要性和严肃性。生态红线是环境保护的生命线，是保证国家生态安全的底线，也是为子孙后代保留生态资源、实现厚积薄发的基本储备。生态红线具有警示作用，在红线面前，开发建设活动必须止步，在生态保护上不能越雷池一步，否则就要受到惩处。生态红线是一个信号，体现了国家以强制手段强化生态保护的政策引导，这对于遏制生态系统不断退化趋势，对保护重要生态功能区、恢复生态系统服务功能具有重要意义。

三是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。三中全会提出“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，目的是为防治自然资源开发利用中所产生的资源浪费、环境污染和生态破坏，以促进资源的合理配置、永续利用和有效保护环境，也为调整相关利益者因提供生态环境效益所产生的环境利益及其经济利益分配关系。中国人口多，资源相对不足，一些重要能源资源的人均占有量大大低于世界平均水平，人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，而单位gdp能耗却较高。在自然资源的开发利用上过分依赖行政控制方式，很难达到合理配置、有效保护及可持续利用资源，导致资源的闲置或浪费、利用效率低。因此，必须加快建立完善资源有偿使用制度和生态补偿制度：加快反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的自然资源及其产品价格改革；坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则；调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息；建立工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格；坚持谁受益、谁补偿原则，完善重点生态功能区的生态补偿机制和推动横向生态补偿制度；发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，推行环境污染第三方治理。这必然有益于经济社会与生态环境保护的协调发展。

四是改革生态环境保护管理体制。我国虽然已经建立专门负责环境保护的政府机构，出台一系列有关环境保护的政策、法规和措施，但在环境保护上仍缺乏行政强制权，环保部门有责无权，监督制约机制不够健全；因立法和司法滞后而严重影响了管理体制制衡的创新；环境保护行政管理体制中缺乏统一性、整体性、协同性，导致国家环境环保整体效能的降低。三中全会提出“改革生态环境保护管理体制”，并做了具体部署和要求：建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革；及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督；完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。这一部署和要求充分体现了以环境质量改善为目标导向，使环境管理从被动应对向主动防控，从控制局地污染向区域联防联控，从单独控制个别污染物向多种污染物协同控制转变。

（作者单位：大连海事大学）